Quy định pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Hiện nay, việc đổi mới khu vực doanh nghiệp nhà nước trở thành một trong những nhiệm vụ trọng tâm nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, năng lực cạnh tranh và sử dụng hiệu quả nguồn lực của Nhà nước. Quá trình cổ phần hóa không chỉ là chuyển đổi hình thức sở hữu từ 100% vốn nhà nước sang công ty cổ phần, mà còn đặt ra nhiều yêu cầu về pháp lý, tổ chức và quản trị doanh nghiệp sau chuyển đổi. Bài viết dưới đây sẽ phân tích một cách khái quát các quy định pháp luật hiện hành về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.

I. Thực trạng hiện nay của cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

1. Sự cần thiết và lý do có cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Ở Việt Nam, DNNN là một bộ phận trong thành phần kinh tế nhà nước. Chế độ sở hữu XHCN "truyền thống" đã phát huy rõ rệt mặt tích cực trong những điều kiện nhất định, nhưng lại bộc lộ mặt tiêu cực trong những điều kiện khác, dần dần được coi là "vô chủ", thiếu động lực, nhiều DNNN hoạt động kém hiệu quả, trì trệ.

Theo các chuyên gia kinh tế Việt Nam và thế giới, để tạo được chỗ đứng trên thương trường, Việt Nam cần phải cải cách DNNN để tìm ra con đường mới cho sự phát triển. Nhiều giải pháp đã được đưa ra như: cơ cấu lại vốn và lĩnh vực hoạt động của các DN; sáp nhập các DN có vốn nhỏ, hoạt động trong các lĩnh vực tương đối giống nhau; liên doanh, liên kết với nước ngoài để tận dụng nguồn vốn nước ngoài nâng cấp các trang thiết bị lạc hậu, tiếp cận phương thức quản lý tiên tiến... Song những giải pháp này vẫn chưa tạo được sự thay đổi về chất, hiệu quả sản xuất, kinh doanh của đa số các DN vẫn thấp, sức cạnh tranh vẫn còn yếu, chưa có sự thay đổi mang tính bước ngoặt.

Trước thực trạng này, Đảng và Nhà nước ta chủ trương thực hiện CPH DNNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất - kinh doanh của DN. Cổ phần hóa DNNN mà Việt Nam tiến hành thực chất là việc chuyển đổi hình thức sở hữu của DNNN từ đơn sở hữu nhà nước sang đa sở hữu/đa chủ sỡ hữu, đồng thời chuyển DN từ chỗ hoạt động theo độc quyền nhà nước sang nguyên tắc thị trường (cung cầu cạnh tranh...), hình thức sở hữu đã chuyển từ nhà nước duy nhất sang hỗn hợp. Đây là một bước đột phá vào sở hữu nhà nước theo mô hình cũ trong quá trình tìm tòi, thể nghiệm và cụ thể hóa trong con đường phát triển đất nước. Giải pháp cổ phần hóa DNNN đáp ứng những yêu cầu bức thiết của công cuộc cải cách DNNN đang đòi hỏi, giải tỏa những khó khăn, khuyến khích người lao động đóng góp tích cực và có trách nhiệm sức lực, trí tuệ của họ cho hoạt động sản xuất - kinh doanh của DN.

Trong DNNN, người lao động được coi là chủ, nhưng điều đó mang nặng tính hình thức. Chuyển sang công ty cổ phần, vốn và tài sản thuộc sở hữu tập thể của các cổ đông. Một bộ phận trong các cổ đông trước đây là những người lao động trong DN trở thành người chủ sở hữu đích thực của công ty, họ cùng với các cổ đông khác tham gia vào quá trình quản lý, điều hành hoạt động sản xuất - kinh doanh của công ty nhằm đạt được những mục tiêu đã định.

2. Thực trạng tiến trình cổ phần hóa tại Việt Nam

Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã được thí điểm ở một số ít DN bắt đầu từ năm 1992-1996. Diện được lựa chọn làm thử là các DN vừa và nhỏ, kinh doanh có hiệu quả và thuộc diện Nhà nước không cần nắm giữ 100% vốn, tập thể và công nhân viên chức tự nguyện tham gia thí điểm.

Trên cơ sở tổng kết thí điểm, đánh giá kết quả thí điểm, Chính phủ đã quyết định mở rộng thí điểm (giai đoạn 1996-1998) và đẩy mạnh cổ phần hóa từ sau năm 1998. Cùng với việc gia tăng tốc độ cổ phần hóa, quy mô DN được đưa và diện thực hiện chuyển đổi thành công ty cổ phần (CTCP) cũng tăng dần. Hiện tượng cổ phần hóa “khép kín” trước đây đã được giải quyết bằng cách bán đấu giá cổ phần; số cổ phần bán cho những người trong nội bộ công ty được quy định bằng một tỷ lệ giá nhất định so với giá bán ra bên ngoài.

Song song với quá trình cổ phần hóa DNNN, khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động cổ phần hóa cũng dần được hoàn thiện. Ban đầu là Quyết định số 202/CT, ngày 08/06/1992 và Chỉ thị số 84/TTg ngày 04/08/1993 của Thủ tướng Chính phủ, sau đó là Nghị định số 28/CP, ngày 07/05/1996, Nghị định số 44/1998/NĐ-CP, Nghị định số 64/2002/NĐ-CP, Nghị định số 187/2004/NĐ-CP, Nghị định số 109/2007/NĐ-CP , Nghị định số 59/2011/NĐ-CP, Nghị định số 126/2017/NĐ-CP và Nghị định số 140/2020/NĐ-CP.

Tính đến năm 2022, Việt Nam đã cổ phần hóa được 4.651 DNNN với giá trị DN là 1.787.091 tỷ đồng, trong đó giá trị phần vốn nhà nước tại DN là 563.399 tỷ đồng. Số lượng DNNN được cổ phần hóa biến động khá mạnh qua các giai đoạn và có xu hướng giảm trong thời gian gần đây. Từ năm 1992 đến năm 2001, số lượng DNNN được cổ phần hóa khá khiêm tốn (577 DN). Giai đoạn 2001-2005 chứng kiến sự bùng nổ với số lượng DNNN được cổ phần hóa gấp hơn 5 lần giai đoạn trước (đạt 2.735 DNNN). Tuy nhiên, từ sau năm 2005, số lượng DNNN được CPH giảm dần. Đặc biệt, giai đoạn từ 2021 đến nay số lượng DNNN được cổ phần hóa rất thấp (năm 2021-2023 mới chỉ cổ phần hóa được 5 DN).

3. Những thách thức trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Theo báo cáo của Bộ Tài chính, so với kế hoạch đặt ra tỷ lệ cổ phần hóa hoàn thành còn thấp. Kết quả cổ phần hóa DNNN giai đoạn 2016-2020 chỉ đạt 34%, quá trình cổ phần hóa giai đoạn 2021 đến nay cũng được triển khai rất chậm so với kế hoạch.

Nhiều DN sau cổ phần công tác điều hành, quản lý vẫn là “bình mới, rượu cũ”, thiếu tính đột phá: Tại một số đơn vị trực thuộc vẫn theo tư duy cũ, nặng tính bao cấp, hành chính; quyết định của bộ máy lãnh đạo công ty, người đại diện phần vốn nhà nước còn phụ thuộc vào quyết định của Nhà nước.

Một số DNNN khi CPH đã không thu hút được cổ đông chiến lược theo đúng mục tiêu tăng cường quản trị, mở rộng thị trường. Nhiều cổ đông chiến lược không thực hiện cam kết khi cổ phần hóa.

Nhiều trường hợp nhà đầu tư thâu tóm DN nhưng không tập trung phát triển ngành nghề kinh doanh chính của DN mà chủ yếu là nắm giữ đất đai. Hiện tượng lãng phí đất công sau cổ phần hóa được bắt gặp ở nhiều nơi…

II. Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước là gì?

1. Khái niệm cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Theo khoản 1 Điều 3 Nghị định 126/2017/NĐ-CP, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước là việc thực hiện chuyển đổi các doanh nghiệp thuộc đối tượng quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 2 Nghị định 126/2017/NĐ-CP thành công ty cổ phần theo quy định pháp luật.

Cụ thể các doanh nghiệp thuộc đối tượng cổ phần hóa bao gồm:

• Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm:
  • Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con.
  • Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
• (đã được sửa đổi tại khoản 1 Điều 1 và khoản 2 Điều 6 Nghị định 140/2020/NĐ-CP)
• Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ (sau đây gọi tắt là doanh nghiệp cấp II).

2. Các hình thức cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Tại Điều 5 Nghị định 126/2017/NĐ-CP, các hình thức cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước bao gồm:

• Giữ nguyên vốn nhà nước hiện có tại doanh nghiệp, phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ.
• Bán một phần vốn nhà nước hiện có tại doanh nghiệp hoặc kết hợp vừa bán bớt một phần vốn nhà nước vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ.
• Bán toàn bộ vốn nhà nước hiện có tại doanh nghiệp hoặc kết hợp vừa bán toàn bộ vốn nhà nước vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ.

3. Tác động của cổ phần hóa đến nền kinh tế và doanh nghiệp

Đối với nền kinh tế:

• Tăng hiệu quả sử dụng vốn: Cổ phần hóa giúp huy động nguồn lực xã hội, giảm gánh nặng đầu tư từ ngân sách nhà nước.
• Thúc đẩy thị trường vốn: Góp phần phát triển thị trường chứng khoán thông qua niêm yết cổ phiếu của các doanh nghiệp sau cổ phần hóa.
• Tăng tính minh bạch và cạnh tranh: Làm rõ vai trò quản lý nhà nước và quyền sở hữu, tạo môi trường kinh doanh bình đẳng.

Đối với doanh nghiệp:

• Nâng cao hiệu quả hoạt động: Doanh nghiệp phải tuân thủ nguyên tắc thị trường, cải thiện quản trị và hiệu quả kinh doanh.
• Tạo động lực đổi mới: Áp lực từ cổ đông thúc đẩy doanh nghiệp đổi mới công nghệ, cải tiến quản lý.
• Mở rộng cơ hội hợp tác và đầu tư: Dễ dàng thu hút vốn và liên doanh với đối tác trong và ngoài nước.

III. Quy định pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

1. Các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Hiện nay, quy định pháp luật liên quan đến cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước chủ yếu là quy định tại:

• Nghị định 126/2017/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần, được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 140/2020/NĐ-CP.
• Luật Doanh nghiệp năm 2020 quy định về doanh nghiệp nhà nước, công ty cổ phần. 

2. Quy trình thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước theo quy định

Quy trình cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước được quy định tại Nghị định 126/2017/NĐ-CP, dưới đây là nội dung tóm tắt các bước mà một doanh nghiệp nhà nước phải làm khi tiến hành cổ phần hoá.

Bước 1. Xây dựng Phương án cổ phần hoá

Thành lập Ban Chỉ đạo và Tổ giúp việc;

Chuẩn bị các hồ sơ, tài liệu;

Ban Chỉ đạo chỉ đạo Tổ giúp việc phối hợp cùng với doanh nghiệp chuẩn bị hồ sơ, tài liệu liên quan bao gồm:

• Hồ sơ pháp lý về thành lập doanh nghiệp;
• Hồ sơ pháp lý về tài sản, nguồn vốn, công nợ của doanh nghiệp;
• Báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán thuế của công ty đến thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp.

Ban Chỉ đạo chỉ đạo Tổ giúp việc phối hợp cùng với doanh nghiệp chuẩn bị hồ sơ, tài liệu liên quan trình cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định phê duyệt dự toán chi phí cổ phần hóa, quyết định lựa chọn tư vấn cổ phần hóa theo chế độ quy định;

Tổ chức kiểm kê, xử lý những vấn đề về tài chính và tổ chức xác định giá trị doanh nghiệp;

Quyết định và công bố giá trị doanh nghiệp;

Hoàn tất Phương án cổ phần hoá trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Bước 2. Tổ chức thực hiện phương án cổ phần hoá

Ban Chỉ đạo chỉ đạo doanh nghiệp phối hợp với các tổ chức tư vấn trung gian tổ chức bán cổ phần theo phương án cổ phần hoá đã được duyệt;

Ban Chỉ đạo chỉ đạo doanh nghiệp bán cổ phần ưu đãi cho người lao động và tổ chức công đoàn tại doanh nghiệp (nếu có) theo phương án đã duyệt;

Căn cứ vào kết quả tổng hợp bán cổ phần cho các đối tượng theo quy định trong phương án cổ phần hoá, Ban Chỉ đạo chỉ đạo doanh nghiệp chuyển tiền thu từ cổ phần hoá về Quỹ theo quy định;

Lưu ý: Trường hợp không bán hết cổ phần cho các đối tượng theo đúng phương án cổ phần hoá được duyệt, Ban Chỉ đạo báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định phê duyệt phương án cổ phần hoá ra quyết định điều chỉnh quy mô, cơ cấu cổ phần của doanh nghiệp cổ phần hoá.

Ban Chỉ đạo báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định cử người làm đại diện phần vốn tại các doanh nghiệp cổ phần hoá có vốn nhà nước tiếp tục tham gia trong công ty cổ phần và chịu trách nhiệm thực hiện quyền và nghĩa vụ của đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

Bước 3. Hoàn tất việc chuyển doanh nghiệp thành công ty cổ phần

Tổ chức Đại hội đồng cổ đông lần thứ nhất và đăng ký doanh nghiệp.

Tổ chức quyết toán, bàn giao giữa doanh nghiệp và công ty cổ phần.

Trong quá trình thực hiện, cơ quan quyết định cổ phần hoá, Ban Chỉ đạo, Tổ giúp việc và doanh nghiệp có thể tiến hành đồng thời nhiều bước để đẩy nhanh tiến độ cổ phần hoá doanh nghiệp.

3. Quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan trong quá trình cổ phần hóa

Nhà nước (Cơ quan đại diện chủ sở hữu)

• Quyền: Quyết định chủ trương cổ phần hóa, phê duyệt phương án cổ phần hóa; Đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa;..
• Nghĩa vụ: Tổ chức triển khai cổ phần hóa đúng quy định pháp luật; Bảo đảm công khai, minh bạch trong xác định giá trị doanh nghiệp, bán cổ phần và xử lý lao động;..

Doanh nghiệp được cổ phần hóa

• Quyền: Đề xuất phương án cổ phần hóa, sắp xếp lao động, lựa chọn nhà đầu tư chiến lược.
• Nghĩa vụ: Cung cấp đầy đủ, chính xác thông tin phục vụ quá trình xác định giá trị doanh nghiệp; Phối hợp với cơ quan chức năng trong toàn bộ quá trình cổ phần hóa.

Người lao động

• Quyền: Được mua cổ phần ưu đãi theo quy định; Được giữ lại làm việc hoặc hưởng chế độ nếu bị chấm dứt hợp đồng.
• Nghĩa vụ: Chấp hành quy định và nghĩa vụ phát sinh sau khi doanh nghiệp chuyển đổi.

Nhà đầu tư

• Quyền: Tham gia mua cổ phần, kể cả phần vốn nhà nước chào bán; Tham gia quản trị, điều hành nếu sở hữu cổ phần có quyền biểu quyết.

Nghĩa vụ: Thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với phần cổ phần mua; Tuân thủ điều lệ, quy định của doanh nghiệp sau cổ phần hóa.

IV. Giải đáp các thắc mắc liên quan đến cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

1. Quy trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước bao gồm những bước nào và các cơ quan nào tham gia vào quá trình này?

Quy trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (DNNN) theo quy định hiện hành (Nghị định số 126/2017/NĐ-CP và các văn bản liên quan) bao gồm các bước cơ bản:

(1) Lập kế hoạch và quyết định cổ phần hóa.

(2) Kiểm kê, xác định giá trị doanh nghiệp.

(3) Xây dựng phương án cổ phần hóa, bao gồm lựa chọn hình thức bán cổ phần, xử lý tài sản, nợ, đất đai, lao động...

(4) Phê duyệt phương án cổ phần hóa.

(5) Tổ chức bán cổ phần lần đầu (IPO).

(6) Chuyển đổi doanh nghiệp sang công ty cổ phần.

(7) Đăng ký doanh nghiệp mới và tổ chức hoạt động theo mô hình công ty cổ phần.

Cơ quan tham gia:

• Cơ quan đại diện chủ sở hữu (ví dụ: Bộ, UBND tỉnh, Tổng công ty Nhà nước).
• Tổ chức tư vấn định giá, kiểm toán.
• Bộ Tài chính, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước nếu doanh nghiệp IPO trên thị trường chứng khoán.

2. Các tiêu chí nào được áp dụng để xác định giá trị của doanh nghiệp nhà nước trước khi thực hiện cổ phần hóa?

Việc xác định giá trị doanh nghiệp theo phương pháp tài sản được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 126/2017/NĐ-CP, Nghị định số 140/2020/NĐ-CP và các nội dung hướng dẫn cụ thể sau:

• Giá trị thực tế từng tài sản của doanh nghiệp được xác định bằng đồng Việt Nam theo danh mục từng tài sản theo dõi trên sổ sách kế toán của doanh nghiệp.
• Đối với tài sản là hiện vật: Chỉ đánh giá lại những tài sản mà công ty cổ phần tiếp tục sử dụng.
• Giá trị thực tế của tài sản bằng (=) Nguyên giá tính theo giá thị trường tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp nhân (x) Chất lượng còn lại của tài sản tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp.
• Tài sản cố định đã khấu hao thu hồi đủ vốn; công cụ lao động, dụng cụ quản lý đã phân bổ hết giá trị vào chi phí kinh doanh nhưng công ty cổ phần tiếp tục sử dụng phải đánh giá lại để tính vào giá trị doanh nghiệp theo nguyên tắc không thấp hơn 20% giá trị tài sản, công cụ, dụng cụ mua mới.
• Đối với doanh nghiệp cổ phần hóa có tài sản hiện vật là rừng trồng, vườn cây, khi xác định giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa thì giá trị rừng trồng, vườn cây được xác định theo quy định tại Thông tư liên tịch số 17/2015/TTLT-BNNPTNT-BTC ngày 22/4/2015 của liên Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - Tài chính và các văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế (nếu có).
• Đối với các tài sản được hình thành từ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước phục vụ cho hoạt động công ích mà doanh nghiệp được giao quản lý, khai thác, sử dụng thì không tính vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa.
• Tài sản bằng tiền gồm tiền mặt, tiền gửi và các giấy tờ có giá (tín phiếu, trái phiếu,...) của doanh nghiệp được xác định như sau: Tiền mặt được xác định theo biên bản kiểm quỹ; Tiền gửi được xác định theo số dư đã đối chiếu xác nhận với ngân hàng nơi doanh nghiệp mở tài khoản; Các giấy tờ có giá được xác định theo giá giao dịch trên thị trường. Nếu không có giao dịch thì xác định theo mệnh giá của giấy tờ đó và cộng thêm lãi lũy kế (nếu có) đến thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp.

3. Cổ đông là cá nhân hay tổ chức nào có quyền ưu tiên mua cổ phần trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước?

Theo quy định, các đối tượng được ưu tiên mua cổ phần trong quá trình cổ phần hóa bao gồm:

• Người lao động trong doanh nghiệp (được mua ưu đãi theo giá ưu đãi).
• Tổ chức công đoàn của doanh nghiệp.
• Nhà đầu tư chiến lược: được lựa chọn và đàm phán mua cổ phần theo phương án cổ phần hóa được phê duyệt.
• Cá nhân/tổ chức trong và ngoài nước: được tham gia đấu giá công khai (không ưu tiên nhưng được quyền mua theo quy định).

4. Có những quy định pháp lý nào liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của cổ đông sau khi doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa?

Sau khi cổ phần hóa, cổ đông có các quyền và nghĩa vụ cơ bản của doanh nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp và Luật Chứng khoán (nếu niêm yết). 

5. Nếu doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa không đúng quy định pháp luật, các bên liên quan có thể yêu cầu xử lý như thế nào và ai có quyền khiếu nại?

Trong trường hợp cổ phần hóa sai quy định, ví dụ như định giá sai, không công khai minh bạch, bán cổ phần không đúng đối tượng..., các bên có thể:

• Yêu cầu cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra lại quy trình (ví dụ: Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, Bộ Tài chính...).
• Nộp đơn khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện hành chính/kinh doanh thương mại theo quy định của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo và Luật Tố tụng Hành chính.

Chủ thể có quyền khiếu nại/khiếu kiện bao gồm:

• Cổ đông bị ảnh hưởng quyền lợi.
• Người lao động.
• Nhà đầu tư.
• Cơ quan đại diện chủ sở hữu (trong một số trường hợp).

V. Liên hệ với chuyên gia tư vấn như thế nào để được hỗ trợ hiệu quả trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước?

Quý Khách hàng còn bất kỳ thắc mắc nào liên quan đến vấn đề nêu trên hoặc có nhu cầu thuê chuyên gia tư vấn để được hỗ trợ hiệu quả trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thì hãy liên hệ ngay cho NPLaw để được đội ngũ chúng tôi trực tiếp tư vấn và hướng dẫn giải quyết.